Warum sind manchmal die Aktien im Besitz der öffentlichen Hand?

Früher dachte ich immer, dass Aktiengesellschaften immer private Unternehmen seien, die über ihre Aktien das Kapital einholen und auf diese Weise eben viele Anteilseigner hätten. Bis mir dann vor einigen Jahren mal aufgefallen ist, dass es auch solche Aktiengesellschaften gibt, die ihre Aktien gar nicht unters Volk verteilen, sondern sehr konzentriert und gebündelt an bestimmte Eigner geben. So zum Beispiel die meisten Verkehrsunternehmen der großen Städte wie BVB oder KVB. Sie sind zwar AGs, aber deren Aktien werden nicht an der Börse gehandelt. Das liegt ja scheinbar daran, weil die Städte in diesem Fall die Hauptanteilseigner sind. Warum ist das so geregelt und nicht ander? Wäre es nicht wesentlich einträglicher, wenn diese Unternehmen ihre Aktien auch streuen würden?